Právo vlastnit majetek, nabývání majetku

	II. ÚS 268/06

	Vlastnické právo náleží svou povahou do kategorie základních práv a svobod jednotlivce (core-rights) a tvoří tedy jádro personální autonomie jednotlivce ve vztahu k veřejné moci. Podle liberální tradice, která stála u zrodu ideologie základních práv a svobod, je vlastnické právo všezahrnující kategorií autonomního postavení jednotlivce vůči veřejné moci (srov. např. Komárková, B.: Původ a význam lidských práv. SPN, Praha 1990, str. 103: „Locke ukládá státu ochranu pozemských hodnot života, osobní svobody a věcného vlastnictví. Později shrnuje do pojmu vlastnictví všechny tyto hodnoty…“).

	Ústavně konformní omezení vlastnického práva je možné pouze ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu, přičemž míra a rozsah omezení musí být proporcionální ve vztahu k cíli, který omezení sleduje, a prostředkům, jimiž je omezení dosahováno. Tam, kde jedna z těchto podmínek nuceného omezení vlastnického práva absentuje (například zákon nepředpokládá poskytnutí kompenzace za jeho omezení), jedná se o neústavní porušení vlastnického práva. V takových případech lze ústavně konformně omezit vlastnické právo pouze se souhlasem vlastníka, proto existuje-li v zákoně veřejnoprávní institut omezující vlastnické právo, aniž by s tímto omezením spojoval poskytnutí náhrady, je nezbytnou podmínkou jeho ústavní konformity souhlas vyjádřený vlastníkem.

	Tak je tomu v případě tzv. veřejně přístupných účelových komunikací definovaných v ustanovení § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v jejichž případě je vlastnické právo omezeno tím, že vlastník musí strpět obecné užívání pozemku jako komunikace (§ 19 zákona) a umožnit na něj veřejný přístup. Zákon o pozemních komunikacích však toto omezení nespojuje s poskytnutím finanční náhrady. S ohledem na shora uvedené lze tedy konstatovat, že jeho jediný ústavněkonformní výklad je ten, že s takovým omezením vlastnického práva musí vlastník příslušného pozemku souhlasit. Vedle nezbytného souhlasu vlastníka je podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Z dnešních hledisek posuzování legitimních omezení základních práv se totiž jedná o nezbytnou podmínku proporcionality omezení. Zjednodušeně řečeno, existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům.

	Ústavní soud

 rozhodl dne 9. ledna 2008 v senátu ve věci ústavní stížnosti 1. RNDr. A. S. a 2. Ing. V. F., bytem Kamenická 34, Praha 7, obou zastoupených JUDr. T. H., advokátem, proti rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 3. 3. 2003, č. j. 30 C 57/2001-52, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 10. 2003, č. j. 20 Co 277/2003-75, a usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne 21. 2. 2006, č. j. 22 Cdo 1173/2005-112, za účasti Obvodního soudu pro Prahu 1, Městského soudu v Praze a Nejvyššího soudu ČR jako účastníků řízení, a hlavního města Prahy, zastoupeného JUDr. S. Z., advokátkou se sídlem Karlovo nám. 18, 120 00 Praha 2, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:

	I. Rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 3. 3. 2003, č. j. 30 C 57/2001-52, rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 6. 10. 2003, č. j. 20 Co 277/2003-75, a usnesením Nejvyššího soudu ČR ze dne 21. 2. 2006, č. j. 22 Cdo 1173/2005-112, bylo porušeno základní právo stěžovatelů vlastnit majetek garantované čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

	II. Tato rozhodnutí se proto ruší.

	Odůvodnění

	I.
 
	1. Ústavní stížností podanou ve lhůtě stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o Ústavním soudu“), se původně stěžovatelky RNDr. A. S. a M. F. domáhaly zrušení v záhlaví specifikovaných rozhodnutí obecných soudů a tvrdily, že jimi bylo porušeno jejich ústavně garantované základní právo vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).

	2. Stěžovatelky se jako žalobkyně v občanskoprávním řízení domáhaly ochrany svého vlastnického práva k pozemku a žalobou požadovaly po obecných soudech uložení povinnosti vedlejšímu účastníkovi, hl. m. Praze, odstranit vchod do sousední nemovitosti a uložení zákazu rušit žalobkyně ve výkonu jejich vlastnictví k pozemku procházením přes tento pozemek, hlukem a znečišťováním tohoto pozemku. Napadeným rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 1 byla žaloba stěžovatelek zamítnuta a tento rozsudek byl potvrzen též rozsudkem Městského soudu v Praze. Usnesením Nejvyššího soudu ČR pak bylo dovolání stěžovatelek proti rozsudku odvolacího soudu odmítnuto jako nepřípustné.

	3. Jak stěžovatelky v ústavní stížnosti blíže rozvedly, podstatou občanskoprávního sporu, který probíhal před obecnými soudy, byl požadavek stěžovatelek na poskytnutí ochrany před zásahy do jejich vlastnického práva k pozemku p. č. 553, katastrální území Staré Město. K těmto zásahům podle nich docházelo nadměrným užíváním jejich pozemku, který je využíván i ke vstupu do sousední budovy ve vlastnictví hlavního města Prahy, ačkoliv podle stěžovatelek lze tento vstup zajistit z veřejné komunikace bez použití jejich soukromého pozemku. Obecné soudy však dospěly k závěru, že předmětný pozemek má charakter veřejně přístupné účelové komunikace a že požadované stavební úpravy, jimiž by došlo k odstranění vchodu do budovy ve vlastnictví vedlejšího účastníka z pozemku stěžovatelek, nelze realizovat z důvodu památkové ochrany této nemovitosti. Nejvyšší soud ČR pak měl podle stěžovatelek v napadeném usnesení uvést, že „sporný pozemek byl užíván jako účelová komunikace dávno před tím, než se žalobkyně (nyní stěžovatelky) na základě dohody o vydání věci ze dne 4. 9. 1991 staly jeho vlastnicemi a že ani do dne účinnosti zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, neprojevily nesouhlas s již danou existencí sporné účelové komunikace. Ostatně byla-li již tato komunikace jednou zřízena (nepochybně za souhlasu právního předchůdce žalobkyň), nelze logicky ani o dalším souhlasu k jejímu zřízení uvažovat.“

	4. Stěžovatelky však již v řízení před obecnými soudy poukazovaly na skutečnost, že vedlejší účastník má možnost přístupu do nemovitosti, aniž by bylo nutno využívat pozemek stěžovatelek. V této nemovitosti totiž existoval veřejný průchod, který byl dle zápisu v pozemkové knize zřízen v roce 1884 původně na dva roky a poté byl užíván dalších sto let. Vedlejší účastník však tuto možnost veřejného užívání pozemku jednostranně zrušil teprve v nedávné době, a to těsně před tím, než byl nyní sporný pozemek restitučně navrácen stěžovatelkám. V této souvislosti stěžovatelky uvedly, že pokládají přímo za absurdní, že hl. město Praha jako vlastník sousední nemovitosti a jeho orgány postupovalo podle principu, který je nyní stěžovatelkám upírán. Vlastník sousední nemovitosti rozhodl o tom, že část této nemovitosti je užívána jako veřejné prostranství, resp. průchod, později toto rozhodnutí změnil a ke vstupu do vlastní nemovitosti využil pozemku stěžovatelek, k čemuž se rozhodl těsně před uzavřením dohody o vydání pozemku stěžovatelkám. Sporný vchod do sousedního domu z pozemku stěžovatelek byl totiž kolaudován rozhodnutím ze dne 10. 10. 1991 na základě místního šetření provedeného dne 3. 9. 1991, tedy pouhý jeden den před podpisem dohody o vydání věci, kterou byla nemovitost stěžovatelkám vrácena (stěžovatelky z toho dovozují, že nebylo ani respektováno ust. § 9 zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích).

	5. Stěžovatelky považují za nelogický též výklad, podle něhož je možné pozemek užívat jako veřejně přístupnou účelovou komunikaci i bez souhlasu vlastníka. Pochybnosti proto podle nich vyvolávají ty části odůvodnění napadených rozhodnutí obecných soudů, ve kterých se argumentuje tak, že stěžovatelky nyní nemohou projevit nesouhlas s daným způsobem užívání, neboť údajně takový nesouhlas ani neprojevily dříve. Podle stěžovatelek nelze akceptovat názor, že jejich vlastnické právo je omezeno veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní komunikace (§ 19 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb.) a že je toto omezení v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny. Ponechá-li se stranou otázka souladu samotného § 19 zákona č. 13/1997 Sb. s čl. 11 odst. 4 Listiny, pak ovšem dané ustanovení žádné omezení pro stěžovatelky nezakládá, neboť je jen abstraktním pravidlem. Jinak řečeno, chybí zde individualizace omezení vlastnického práva stěžovatelek formou rozhodnutí.

	6. S ohledem na shora uvedené stěžovatelky navrhly, aby Ústavní soud všechna napadená rozhodnutí obecných soudů zrušil.

	7. Na základě výzvy Ústavního soudu reagovali na podanou ústavní stížnost účastníci řízení a vedlejší účastník řízení.

	8. Obvodní soud pro Prahu 1 ve svém vyjádření poukázal na čl. 11 odst. 3 Listiny a upozornil na to, že vlastnictví zavazuje a nesmí být zneužito na újmu práv druhých a v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Poznamenal, že stěžovatelky se domáhaly, aby soud uložil povinnost vlastníkovi protilehlé nemovitosti povinnost zazdít vchod do vinárny umístěné v budově ve vlastnictví hl. m. Prahy, přístupného z pozemku stěžovatelek, a též aby soud zakázal žalovanému průchod přes pozemek. Stěžovatelky však podle obvodního soudu žádaly uložení povinnosti, která je dle vyjádření příslušného památkového úřadu nepřípustným stavebním zásahem do budovy, která má status kulturní památky, a dále, aby zakázal obci přes jejich pozemek procházet, ačkoliv sporný pozemek je dle zákona o pozemních komunikacích účelovou komunikací. Obvodní soud rovněž odkázal na pasáž odůvodnění napadeného rozhodnutí, kde soud jako místně příslušný a znalý místních poměrů se vyjádřil k poměrům v užívání sporného pozemku, a dále odkázal na fotografie ilustrující tyto poměry, které jsou součástí spisu.

	9. Městský soud v Praze ve svém vyjádření uvedl, že obsahem stížnosti je polemika stěžovatelek s právním závěrem odvolacího soudu o omezení jejich vlastnického práva veřejnoprávním institutem obecného užívání účelové pozemní komunikace. V tomto směru městský soud odkázal na odůvodnění napadeného rozsudku a úvahy v něm uvedené, přičemž upozornil, že konečné posouzení souladu takového omezení s čl. 11 odst. 4 Listiny náleží Ústavnímu soudu. Městský soud však vyjádřil přesvědčení, že právo každého užívat pozemní komunikace bezplatně a k účelům, pro které jsou zřízeny, spadá do rámce omezení, které je vlastník pozemku povinen ve veřejném zájmu snášet. Napadeným rozhodnutím tak podle městského soudu nedošlo k neústavnímu zásahu do vlastnického práva stěžovatelek a nebylo porušeno ani jejich právo na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Městský soud v Praze proto navrhl, aby Ústavní soud ústavní stížnost jako neopodstatněnou odmítl, nebo ji zamítl.

	10. Nejvyšší soud ČR ve svém vyjádření odkázal na odůvodnění napadeného usnesení a vyjádřil názor, že tímto usnesením nebyla porušena žádná práva stěžovatelek, která v ústavní stížnosti zmínily. Nejvyšší soud ČR k tomu dále poznamenal, že stěžovatelky vstoupily do práv a povinností převodce – předchozího vlastníka – a jako takové jsou vázány jeho právními úkony, včetně souhlasu se zřízením účelové komunikace na pozemku, který jim patří. Dovolací soud se pak v řízení o dovolání nemohl nijak zohlednit eventuální porušení § 9 zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, neboť tuto skutečnost dovolatelky (stěžovatelky) v odůvodnění dovolání nikterak nezmínily.

	11. Vedlejší účastník, hlavní město Praha, ve svém vyjádření poukázal na to, že podaná ústavní stížnost nevychází ze skutečností a důkazů, které vyšly najevo v průběhu předchozího soudního řízení a nebere v potaz ani konané místní šetření v dané věci před soudem prvního stupně, což je zřejmě způsobeno změnou právního zástupce stěžovatelek. V této souvislosti vedlejší účastník nerozumí zmínce stěžovatelek o jakémsi veřejném průchodu zřízeném v roce 1884 původně na dva roky, poté užívaném dalších sto let, který byl zrušen jednostranně hlavním městem Prahou teprve v nedávné době, když takové tvrzení se v průběhu soudního řízení v tomto znění neobjevilo.

	12. Podle vedlejšího účastníka obecné soudy správně uvedly, že přes předmětný pozemek denně přecházejí občané Prahy, stejně jako čeští a zahraniční turisté, neboť je přes pozemek volný průchod a není zřejmé, že se jedná o soukromý pozemek. Stěžovatelky podle vedlejšího účastníka nikdy nenamítaly, že pozemek slouží jako veřejná komunikace, výjimkou je právě pouze postup vůči vedlejšímu účastníkovi. Předmětný pozemek je tedy užíván jako účelová komunikace, přičemž tímto způsobem je užíván historicky dávno před tím, než bylo vydáno stavební povolení na restauraci. O tom, že pozemek je účelovou komunikací, není třeba vydávat správní rozhodnutí. Podle vedlejšího účastníka proto nemůže obstát argument stěžovatelek, že pozemek je nadměrně užíván za účelem vstupu do budovy vedlejšího účastníka, neboť to nejsou jenom návštěvníci restaurace U Černého slunce, kteří předmětný pozemek užívají. Rovněž nájemci nebytových prostor v domě stěžovatelek provozují restaurační zařízení, a je tudíž logické, že tito nájemci mají zájem na tom, aby do restaurace, která je v domě ve vlastnictví vedlejšího účastníka, byl zamezen přístup návštěvníkům a turistům, což by mělo vliv na zvýšení jejich tržeb. Uvedený pozemek naopak přináší výhodu spočívající v propojení ulic Kamzíková a Celetná, jedná se o historické spojení těchto ulic.

	13. Stěžovatelky se u Ústavního soudu dovolávají porušení čl. 11 odst. 1 Listiny. Podle vedlejšího účastníka jsou to však samy stěžovatelky, které chtěly daným soudním sporem vlastnické právo hlavního města Prahy omezit. I kdyby teoreticky soud rozhodl o tom, že bude vchod z restaurace U Černého slunce zazděn (podle vedlejšího účastníka však bylo doloženo, že to není možné), nikdy by nemohly zamezit tomu, aby veřejnost tímto průchodem procházela tak, jak je tomu odedávna. Zamezení průchodu však není skutečným cílem stěžovatelek, neboť - jak výše uvedeno - , právě jejich nemovitost získává vyšší bonitu tím, že se nájemci nebytových prostor mohou těšit většímu zájmu zákazníků. V řízení navíc ani nebylo prokázáno, že by vlastnické právo stěžovatelek rušil procházením vedlejší účastník, který je veřejnoprávní korporací. Tvrdit, že hluk a znečištění způsobuje vedlejší účastník v souvislosti s provozem restaurace, není možné, navíc se v průběhu sporu nic takového neprokázalo, neboť v době místního šetření pozemek nebyl zaplněn hosty restaurace, ale obecně veřejností. Stejnou výtku by bylo lze použít i vůči restauraci (pizzerii), která se nachází v domě stěžovatelek.

	14. Zdůraznit je třeba podle vedlejšího účastníka i to, že vchod do restaurace, resp. kolaudace restaurace proběhla ještě před vydáním nemovitosti stěžovatelkám a logicky stavební řízení bylo zahájeno o několik let dříve. JZD Jiskra Čejkovice jako stavebník obdrželo od odboru výstavby ONV Praha 1 stavební povolení již dne 12. 5. 1989. Odkaz na nerespektování § 9 zákona č. 87/1991 Sb. proto nemůže obstát. Dne 3. 9. 1991 se konalo ústní jednání s místním šetřením, jehož se ze strany správce nemovitostí účastnil Bytový podnik Praha 1, s. p.

	15. S ohledem na skutečnost, že dohoda o vydání domu č. p. 557 s pozemkem p. č. 553 byla podepsána dne 4. 9. 1991, je zcela logické, že k zmiňovanému místnímu šetření nebyly ještě stěžovatelky přizvány, nicméně o faktickém stavu užívání průchodu byly v tu dobu seznámeny, neboť průchod sloužil občanům v době dávno minulé.

	16. Pokud jde o odstranění vchodu a jeho vybudování na jiném místě, odkázal vedlejší účastník na rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, odboru památkové péče z 22. 6. 2001 (podle vedlejšího účastníka se jednalo o závazné stanovisko, že dům č. p. 556 je kulturní památkou a z toho důvodu je přemístění vchodu do vinárny nepřípustné a nemožné), které bylo předloženo v řízení před obecnými soudy.

	17. Vedlejší účastník s ohledem na tyto skutečnosti navrhl, aby byla ústavní stížnost jako nedůvodná zamítnuta.

	18. Ústavní soud si dále k posouzení ústavní stížnosti vyžádal spis Obvodního soudu pro Prahu 1 sp. zn. 30 C 57/2001, z něhož zjistil následující skutečnosti.

	19. Dne 12. 5. 1989 bylo vydáno stavební povolení na základě návrhu stavebníka JZD Jiskra se sídlem v Čejkovicích na rekonstrukci prostor v přízemí a suterénu domu č.p. 556, Celená 8, Praha 1, a to na provozovnu vinárny (č. l. 8). Z textu žaloby a rovněž vyjádření žalovaného (vedlejšího účastníka) vyplývá, že stěžovatelky požádaly jako oprávněné osoby o vydání předmětného pozemku p. č. 553 dne 8. 4. 1991 a dohodu o vydání předmětného pozemku uzavřely s Bytovým podnikem Praha 1, s. p. dne 4. 9. 1991. Dne 3. 9. 1991 se konalo v rámci kolaudačního řízení na provozovnu restaurace místní šetření a dne 10. 10. 1991 bylo vydáno kolaudační rozhodnutí (č. l. 7). Stěžovatelky se nejprve domáhaly zrušení kolaudačního rozhodnutí, a když se toto nepodařilo, posléze uzavřely s provozovatelem vinárny dohodu o podmínkách používání pozemku při přístupu zákazníků do vinárny, ve které se Zemědělské družstvo Čejkovice zavázalo platit určitou finanční částku. Poslední platbu ovšem stěžovatelky obdržely dne 10. 9. 1993.

	20. Při ústním jednání dne 23. 1. 2002 stěžovatelky namítaly, že kromě vchodu z jejich pozemku jsou do domu, v němž je umístěna restaurace, další dva vchody pro zaměstnance a že za první republiky byl vchod do restaurace přes dvůr, který je ve vlastnictví žalovaného (vedlejšího účastníka). Na tomto jednání vedlejší účastník připustil, že pokud jde o vchod, došlo k tomu, že stavební úřad zřejmě opomenutím nezřídil pro žalovaného (vedl. účastníka) věcné břemeno. Dále argumentoval, že průchod přes pozemek stěžovatelek je užíván turisty, kteří navštěvují též obchodní provozovny v protilehlém domě stěžovatelek, což stěžovatelkám nevadí. V Kamzíkově ulici je umístěna turistická atrakce (dům U Páva), za kterou turisté procházejí přes pozemek stěžovatelek (č. l. 22). Ze svědecké výpovědi Ing. J. I., zaměstnance správce domu ve vlastnictví vedlejšího účastníka, vyplynulo, že existují variantní řešení umístění vchodu do vinárny: „První varianta uvažovala o posunutí vchodu dále, druhá uvažovala o tom, že by se do vinárny chodilo domem přes kočárkárnu. Památkový úřad obě varianty zamítl. Vchod do vinárny z domu č. 8 je technicky možný, otázka je realizace.“ (č. l. 23).

	21. Na ústním jednání dne 24. 2. 2003 stěžovatelky namítly, že předložené stanovisko orgánu památkové péče ze dne 2. 6. 2001 posuzovalo dvě možnosti zřízení vchodu do vinárny, přičemž podle nich místní šetření prokázalo, že existuje další variantní řešení. Vedlejší účastník namítl, že stanovisko se zabývá dvěmi nejvýhodnějšími variantami a vstup, na který odkazují stěžovatelky, vede zásobovací místností a koridor za tímto vstupem je velmi úzký (č. l. 47).

	22. Soud prvního stupně v rozsudku ze dne 3. 3. 2003 dospěl k závěru, že předmětný pozemek, do kterého ústí vchod z vinárny, má charakter veřejně přístupné účelové komunikace, neboť splňuje hlediska stanovená v zákoně č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích a dopadá na něj režim obecného užívání pozemních komunikací. Nalézací soud dále konstatoval, že podle čl. 11 odst. 3 vlastnictví zavazuje a nesmí být zneužito na újmu práv druhých nebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Podle nalézacího soudu „i vlastník musí ve smyslu § 3 odst. 1 o. z. vykonávat práva a povinnosti vyplývající z občanskoprávních vztahů tak, aby bez právního důvodu nezasáhl do práv a oprávněných zájmů jiných, nebo jeho výkon práv a povinností nesmí být v rozporu s dobrými mravy…. Toto lze vztáhnout i na neomezený okruh uživatelů pozemku používajících pozemek jako komunikační.“ Dále nalézací soud uvedl, že žalobě nelze vyhovět také proto, že orgán památkové péče se vyslovil k jiné variantě vstupu do vinárny zamítavě. Stěžovatelky by však mohly žádat omezení (kapacitní, časové či kombinaci obého) provozu vinárny a restaurace, či úplný zákaz jejího provozu. Stěžovatelky pak rovněž neprokázaly, že je to žalovaný, kdo ruší stěžovatelky hlukem a znečišťováním pozemku, resp. neprokázaly, že konkrétně hosté z vinárny jsou výlučnými znečišťovateli „pasáže“ a osobami, které výlučně hlučejí. Obvodní soud však současně připustil, že stěžovatelky mají právo na přiměřenou satisfakci.

	23. V odvolání stěžovatelky namítaly, že nikdy nevyslovily souhlas s tím, aby pozemek byl užíván jako veřejně přístupná účelová komunikace a že naopak z jejich jednání je zřejmé, že neudělily souhlas ani konkludentně. Pokud s provozovatelem vinárny uzavřely dohodu, daly tím jasně najevo, že si nepřejí, aby byl pozemek užíván třetími osobami bezplatně jako účelová komunikace. Rovněž pak poukázaly na to, že odůvodnění rozsudku si protiřečí, pokud konstatuje, že pozemek má režim účelové komunikace a na druhé straně sděluje, že by bylo vhodné, aby byla stěžovatelkám poskytnuta náhrada.

	24. Odvolací soud v napadeném rozsudku konstatoval, že je „obecně známou skutečností, že tento pozemek, spojující Celetnou, kde jsou situovány domy účastníků, s ulicí Kamzíkovou je dlouhodobě užíván chodci a slouží ke spojení těchto nemovitostí s ostatními komunikacemi. Za této situace je ze zákona účelovou komunikací….“. Rovněž pak podle odvolacího soudu nebylo lze přisvědčit námitce, že stěžovatelky ani konkludentně nevyslovily souhlas s užíváním svého pozemku jako účelové komunikace: „jestliže již za doby právního předchůdce žalobkyň byl sporný pozemek zatížen průchodem veřejností a žalobkyně nabytím nemovitostí v roce 1991 vstoupily ohledně vydaných nemovitostí do práv vlastníka, aniž by proti tomuto stavu brojily, nutno dovodit, že k účinnosti zákona č. 13/1997 Sb., tj. k 1. 4. 1997, konkludentně s tímto stavem – užíváním pozemku jako účelové komunikace – vyslovily souhlas. Za této situace je pozemek žalobkyň veřejně přístupným, jejich vlastnické právo je omezeno veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní komunikace (§ 19 odst. 1 zákona) a toto omezení je v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.

	25. Nejvyšší soud ČR pak v usnesení, kterým odmítl dovolání stěžovatelek, dospěl k závěru, že „byla-li již tato komunikace jednou zřízena (nepochybně za souhlasu právního předchůdce žalobkyň), nelze logicky ani o dalším souhlasu k jejímu zřízení uvažovat“.

	26. V průběhu řízení o ústavní stížnosti obdržel Ústavní soud sdělení právního zástupce stěžovatelek, že jedna ze stěžovatelek paní M. F. zemřela, přičemž usnesením Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 19. 11. 2007, sp. zn. 37 D 152/2006, byla schválena dědická dohoda, podle které id. ? předmětného pozemku zdědil pozůstalý syn Ing. V. F. Vzhledem k tomu, že právní zástupce rovněž zaslal sdělení, že tento právní nástupce M. F. se připojuje k původně podané ústavní stížnosti, pokračoval Ústavní soud v řízení s původní stěžovatelkou RNDr. A. S. a právním nástupcem po zemřelé stěžovatelce M. F., tj. Ing. V. F.

	II.
 
	27. Poté, co si Ústavní soud v souladu s ust. § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu vyžádal od účastníků řízení souhlas s upuštěním od ústního jednání, přistoupil k meritornímu posouzení ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.

	28. Vzhledem k tomu, že obecné soudy založily svá rozhodnutí na závěru, že titulem užívání předmětného pozemku ze strany vedlejšího účastníka je charakter pozemku, který slouží jako veřejně přístupná účelová komunikace, soustředil se Ústavní soud na posouzení, zda tento závěr nekoliduje s ochranou vlastnického práva stěžovatelů podle čl. 11 odst. 1 Listiny, resp. čl. 11 odst. 4 Listiny.

	29. Vlastnické právo náleží svou povahou do kategorie základních práv a svobod jednotlivce (core-rights) a tvoří tedy jádro personální autonomie jednotlivce ve vztahu k veřejné moci. Podle liberální tradice, která stála u zrodu ideologie základních práv a svobod, je vlastnické právo všezahrnující kategorií autonomního postavení jednotlivce vůči veřejné moci (srov. např. Komárková, B.: Původ a význam lidských práv. SPN, Praha 1990, str. 103: „Locke ukládá státu ochranu pozemských hodnot života, osobní svobody a věcného vlastnictví. Později shrnuje do pojmu vlastnictví všechny tyto hodnoty…“). Nicméně tak jako jiná základní práva je rovněž vlastnické právo omezitelné, a to v případě kolize s jiným základním právem nebo v případě nezbytného prosazení ústavně aprobovaného veřejného zájmu. Vzhledem k tomu, že vlastnické právo má – na rozdíl od jiných základních práv – poměrně jasně vyjádřitelnou materiální (hmotnou) ekonomickou hodnotu a jeho realizace stojí v základu společenských tržních transakcí, vyžaduje jeho případné omezení poskytnutí kompenzace (náhrady).

	30. Ústavně konformní omezení vlastnického práva je proto možné pouze ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu, přičemž míra a rozsah omezení musí být proporcionální ve vztahu k cíli, který omezení sleduje, a prostředkům, jimiž je omezení dosahováno. Tam, kde jedna z těchto podmínek nuceného omezení vlastnického práva absentuje (například zákon nepředpokládá poskytnutí kompenzace za jeho omezení), jedná se o neústavní porušení vlastnického práva.

	31. V takových případech lze ústavně konformně omezit vlastnické právo pouze se souhlasem vlastníka a nelze tedy vůbec hovořit o jeho nuceném (resp. vynuceném) omezení, jak má na mysli čl. 11 odst. 4 Listiny. Jinak řečeno, existuje-li v zákoně veřejnoprávní institut omezující vlastnické právo, aniž by s tímto omezením spojoval poskytnutí náhrady, je nezbytnou podmínkou jeho ústavní konformity souhlas vyjádřený vlastníkem.

	32. Přesně tak je tomu v případě tzv. veřejně přístupných účelových komunikací definovaných v ustanovení § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v jejichž případě je vlastnické právo omezeno tím, že vlastník musí strpět obecné užívání pozemku jako komunikace (§ 19 zákona) a umožnit na něj veřejný přístup. Účelovou komunikací se pozemek stává přímo ze zákona, pokud splňuje definici podanou v ust. § 7 odst. 1 zákona, tj. pokud slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí, nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků.

	33. Zákon o pozemních komunikacích však toto omezení nespojuje s poskytnutím finanční náhrady. S ohledem na shora uvedené lze tedy konstatovat, že jeho jediný ústavněkonformní výklad je ten, že s takovým omezením vlastnického práva musí vlastník příslušného pozemku souhlasit. Tomuto závěru nikterak neodporuje skutečnost, že účelová komunikace a obecné užívání komunikací jsou instituty veřejnoprávními, nikoliv soukromoprávními. Ostatně k takovým závěrům dospěla též dosavadní judikatura obecných soudů, a to jak ve své větvi civilistické, tak i správní (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ČR ze dne 20. 3. 2002, sp. zn. 22 Cdo 1911/2000: „Zřídí-li vlastník pozemku účelovou komunikaci anebo souhlasí-li, byť i konkludentně, s jejím zřízením, …. stává se tato komunikace veřejně přístupnou a vztahuje se na ni nadále obecné užívání pozemní komunikace.“; nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, sp. zn. 5 As 20/2003: „Pozemek, který je v soukromém vlastnictví, lze uznat za veřejnou cestu jen tehdy, jsou-li splněny dva předpoklady, a to jednak, že pozemek byl věnován buď výslovným projevem nebo z konkludentních činů vlastníka byl k obecnému užívání určen, a dále především z toho, že užívání slouží k trvalému uspokojení nutné komunikační potřeby (Boh. A 10017/32)… Soukromá práva vlastníka jsou v tomto případě omezena veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní komunikace.“).

	34. Lze souhlasit s názorem Nejvyššího správního soudu, který se ve shora citovaném rozhodnutí inspiroval prvorepublikovou judikaturou svého předchůdce, že vedle nezbytného souhlasu vlastníka je podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Z dnešních hledisek posuzování legitimních omezení základních práv se totiž jedná o nezbytnou podmínku proporcionality omezení. Zjednodušeně řečeno, existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům. Ostatně již v době první Československé republiky vycházely obecné soudy z toho, že „zákon o zřizování cest nezbytných jest výjimečným, zasahujícím do soukromého práva vlastnického a sluší tedy ustanovení jeho vykládati restriktivně a nikoliv extenzivně…“ (rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 5. 4. 1921, RI 209/21, Vážný, č. III, roč. 1921, str. 251) a vedle nezbytné komunikační potřeby stanovily v judikatuře též podmínku dlouhodobého užívání pozemku, jakožto veřejné komunikace („Veřejnost takovýchto cest podmíněna jest věnováním vlastníka pozemku, které však může se státi nejen výslovným prohlášením vlastníkovým, nýbrž i konkludentním jednáním, a sice tak, že vlastník obecné užívání trpí, neklade mu překážek a že užívání toto trvá po dobu nepamětnou.“, srov. Boh. A 10130/32). Dobová judikatura dokonce i v posuzování nutnosti komunikační potřeby vážila proporcionalitu omezení vlastnického práva tak, že dovodila závěr, podle něhož „okolnost, že pěšina je pro část obce nejkratším spojením, neospravedlňuje ještě sama o sobě závěr, že jde o komunikaci nutnou.“ (Boh. A 10130/32).

	35. Podobně jako současný zákon o pozemních komunikacích, rovněž tehdejší právní úprava podmínku nutné komunikační potřeby výslovně neupravovala a byla toliko dovozena dobovou judikaturou jako nezbytný prostředek k ochraně vlastnického práva („Pokud jde o … trvalé ukojení nutné potřeby komunikační, namítá stížnost, že zákon takovýto požadavek nikde nestanoví, uvádějíc, že toliko při vyvlastnění pozemku ke stavbě veřejné cesty záleží na tom, zdali jde o cestu nutnou, kdežto při prohlášení soukromého pozemku za cestu veřejnou stačí již dlouhodobé obecní užívání pozemku jako cesty veřejné. Tento názor stížnosti odporuje však právnímu názoru důsledně zastávanému nejen bývalým správním soudem…., nýbrž i tímto tribunálem, neboť podle této judikatury jest ukojení nutné potřeby komunikační jedním z nezbytných předpokladů prohlášení soukromého pozemku za cestu veřejnou.“, Boh A 10017/32).

	36. V nyní posuzovaném případě dovodily obecné soudy, že sporný pozemek představuje veřejně přístupnou účelovou komunikaci, přičemž dospěly k závěru, že souhlas s takovým omezením vlastnického práva byl ze strany stěžovatelů dán, resp. toto omezení na ně přešlo z předchozího vlastníka, jímž bylo hlavní město Praha, a rovněž že tento pozemek byl jako veřejný užíván dlouhodobě.

	37. Ústavní soud je toho názoru, že tímto závěrem obecné soudy porušily ochranu vlastnického práva stěžovatelek garantovanou čl. 11 odst. 1 Listiny, a to z následujících důvodů.

	38. Ústavní soud akceptuje v obecné rovině názor Nejvyššího soudu ČR, že omezení vlastnického práva k pozemku ve formě veřejného přístupu na tento pozemek je způsobilé přecházet z vlastníka na vlastníka a že není třeba souhlasu nového vlastníka, pokud byl souhlas udělen vlastníky předchozími. Tento závěr jistě platí tam, kde dochází k převodu vlastnického práva mezi soukromými subjekty a kde nový vlastník pozemek přejímá do vlastnictví s vědomím, že vlastnické právo je již takto omezeno. Tento závěr však nelze podle Ústavního soudu vztahovat na případ stěžovatelů, kteří nabyli vlastnické právo k pozemku od hl. města Prahy v restituci. V daném případě je totiž nezbytné přihlížet k tomu, že předchozím vlastníkem byla veřejnoprávní korporace, jejíž přístup k otázce veřejného užívání pozemků je jistě velmi odlišný od postojů ryze soukromého vlastníka pozemku. Lze konstatovat, že stěžovatelé v tomto smyslu nemohli vstupovat do práv a povinností předchozího vlastníka, a naopak by bylo proti smyslu vlastnické restituce, pokud by sice získali vlastnické právo, ovšem zatížené veřejným užíváním pozemku. Podle Ústavního soudu je proto porušením vlastnického práva, pokud obecné soudy jejich souhlas bez dalšího presumovaly.

	39. Z důkazů provedených před obecnými soudy pak rovněž vyplynulo, že původní stěžovatelky souhlas s veřejným přístupem na pozemek nevyjádřily po nabytí vlastnického práva ani konkludentně. Naopak aktivita stěžovatelek stran odvrácení důsledků kolaudačního rozhodnutí, dohoda uzavřená s provozovatelem restaurace, v níž bylo dohodnuto placení finanční kompenzace, a konečně i samotná žaloba svědčí o tom, že stěžovatelky nebyly s omezením svého vlastnického práva srozuměny.

	40. Obecné soudy pak založily porušení vlastnického práva též tím, že se vůbec nezabývaly otázkou, zda je v daném případě splněna shora uvedená podmínka komunikační nezbytnosti. Jak již uvedeno, omezení vlastnického práva k pozemku ve formě veřejné komunikace nelze konstruovat pouze na základě zjištění, že tento pozemek veřejnost dlouhodobě užívá ke zkrácení cesty mezi ulicemi Celetná a Kamzíkova, jak zaznělo v odůvodnění rozsudku odvolacího soudu. Fakt, že daný pozemek zkracuje a usnadňuje pohyb v městské aglomeraci není sám o sobě dostatečným důvodem pro tak citelné omezení vlastnického práva. Ostatně v tomto směru je celá argumentace obecných soudů zavádějící, pokud titul k užívání pozemku vedlejším účastníkem odůvodnily „veřejným charakterem“ pozemku, resp. skutečností, že pozemek je tak jako tak využíván neomezeným okruhem uživatelů. Jak vyplývá z definice účelových komunikací, jejich primárním účelem je zajištění přístupu vlastníků k jejich nemovitostem tam, kde neexistuje jiná alternativa přístupu („slouží pro spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi“) a kde tento přístup zjevně není „upraven“ soukromoprávním institutem (např. věcným břemenem). Pouze v takto úzkém rozsahu „potřeb vlastníků nemovitostí“, kteří nemají jiný alternativní přístup ke svým nemovitostem, je totiž možné spatřovat prosazení veřejného zájmu. Jinak řečeno, existuje-li jiná alternativa přístupu, a případná účelová komunikace by tudíž neplnila roli nezbytné komunikační spojnice, je alternativní vstup do nemovitosti přes pozemek jiného vlastníka ryze soukromým zájmem vlastníka nemovitosti, který je případně upravitelný soukromoprávními instituty, nikoliv však institutem veřejného práva.

	41. Teprve sekundárně, v případě, že je splněna podmínka komunikační nezbytnosti pro potřeby vlastníků nemovitostí, je založeno i „právo“ vstupu třetím subjektům, tedy neomezenému okruhu osob (veřejnosti). Jinak řečeno, v daném případě nelze přístup vedlejšího účastníka, resp. provozovatele vinárny a zákazníků vinárny na pozemek stěžovatelů konstruovat na základě tvrzení, že tento pozemek je tak jako tak veřejně přístupný, nýbrž zcela naopak bylo třeba nejprve zkoumat, zda je dána nezbytnost přístupu k nemovitosti právě v případě vedlejšího účastníka.

	42. Ústavní soud má za to, že obecné soudy v tomto směru nezkoumaly jiné alternativy vstupu do vinárny, tj. vstupu nikoliv z pozemku stěžovatelek. Obecné soudy totiž přijaly závěr, podle kterého jiné dva alternativní vstupy, které již existují, nejsou vstupy vhodnými, resp. jejich stavebně technické realizaci brání památková ochrana nemovitosti, a třetí variantu, navrhovanou stěžovatelkami, o níž se zmínil též svědek Ing. I. jako o variantě možné, nechaly zcela bez povšimnutí. Přitom sám vedlejší účastník před obecnými soudy připustil, že stanovisko orgánu památkové péče se zabývalo dvěmi „nejvýhodnějšími variantami“, přičemž vstup, na který upozorňovaly stěžovatelky, „vede do zásobovacích místností a koridor za tímto vstupem je velmi úzký“. K tomu je třeba konstatovat, že otázka technického řešení alternativního vstupu do vinárny, její vhodnost, či menší „pohodlnost“ pro návštěvníky vinárny, není otázkou komunikační nezbytnosti a nemůže být tedy řešena na úkor vlastnického práva stěžovatelů. Pokud jde o vedlejším účastníkem předložené stanovisko orgánu památkové péče, který se negativně vyjádřil k stavebním úpravám v nemovitosti, jednalo se o stanovisko vyjadřující se pouze k určitým variantám, navíc stanovisko obecné, které nereagovalo na konkrétní stavebně technický návrh. Samotné odstranění vchodu z pozemku stěžovatelů (ve smyslu jeho zazdění či jiné formy zabránění jeho používání bez stavebnětechnických úprav), čehož se původní vlastnice v řízení před obecnými soudy domáhaly, pak jistě není v rozporu s památkovou ochranou domu, zejména pokud byl tento vchod zbudován až na počátku 90. let minulého století těsně před převzetím pozemku do vlastnictví stěžovatelů. Pouze na okraj Ústavní soud poznamenává, že je zarážející, že tehdejší – podle stavebního povolení – poměrně rozsáhlá úprava suterénu domu pro účely provozu vinárny nebyla, na rozdíl od současné situace, považována za rozpornou se zájmy památkové péče. Z toho, co bylo v řízení zjištěno, proto vyplývá, že v daném případě nebylo osvědčeno, že by pozemek ve vlastnictví stěžovatelů zajišťoval komunikační nezbytnost pro vstup do provozovny vinárny.

	43. Ústavní soud je – stejně jako soud prvního stupně (srov. str. 6 rozsudku) – přesvědčen, že řešením situace optimálním pro obě strany sporu by bylo zřízení věcného břemene ve prospěch vedlejšího účastníka za finanční náhradu. Dokud však taková úprava vztahů mezi stěžovateli a vedlejším účastníkem neexistuje, je třeba důsledně poskytovat ochranu vlastnickému právu a nikoliv je nepřípustně omezovat skrze institut účelové komunikace, jehož účelem je prosazení veřejného zájmu, který zde absentuje. Za takové situace vedlejšímu účastníkovi nezbývá, než aby „strpěl“ používání jiného vstupu do vinárny, byť by byl i méně reprezentativní a pro hosty pohodlný, či mu jeho realizace působila určité technické nesnáze.

	44. Za zcela nepřípadnou považuje proto Ústavní soud argumentaci čl. 11 odst. 3 Listiny, podle něhož vlastnictví zavazuje a nesmí být zneužito na újmu práv druhých. Toto ustanovení nelze vykládat proti samotnému smyslu ochrany vlastnického práva tak, že by bylo povinností vlastníka bez svého souhlasu, resp. bez získání ekvivalentní náhrady, strpět na úkor výkonu svého vlastnického práva aktivity jiných subjektů, jimiž tyto subjekty realizují svůj ryze soukromý zájem. Je naopak součástí obsahu vlastnického práva věc nerušeně užívat a požívat její plody, což v případě nemovitého majetku znamená, že pouze sám vlastník rozhoduje o tom, komu poskytne oprávnění na soukromý pozemek vstupovat a jej užívat, případně z něj těžit plody v podobě dalších ekonomických aktivit vážících se k nemovitosti (provozování obchodů a dalších zařízení poskytujících služby). Je přirozeně právem vlastníka zpřístupnit svůj pozemek široké veřejnosti v rozsahu a za účelem, o nichž sám autonomně rozhodne vlastník nemovitosti.

	45. Ústavní soud proto ze všech shora uvedených důvodů pro porušení čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod ústavní stížnosti podle ustanovení § 82 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, vyhověl a napadená rozhodnutí Obvodního soudu pro Prahu 1, Městského soudu v Praze a Nejvyššího soudu ČR podle § 82 odst. 3 písm. a) citovaného zákona zrušil.

	Poučení:
 
	Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

	V Brně dne 9. ledna 2008