Pl.ÚS 22/11 ze dne 27.09.2011

Obecně závazná vyhláška Statutárního města Kladna č. 46/10, o určení míst pro provozování jiných technických herních zařízení povolených Ministerstvem financí na území města Kladna

Česká republika
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky

Plénum Ústavního soudu rozhodlo dne 27. září 2011 ve složení Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil (soudce zpravodaj), Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný a Eliška Wagnerová, o návrhu Ministerstva vnitra na zrušení obecně závazné vyhlášky statutárního města Kladna č. 46/10, o určení míst pro provozování jiných technických herních zařízení povolených Ministerstvem financí na území města Kladna, za účasti statutárního města Kladna, zastoupeného JUDr. Jiřím Urbanem, advokátem se sídlem Vodičkova 41, 110 00 Praha 1, jako účastníka řízení a veřejného ochránce práv, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:

Návrh se zamítá.

Odůvodnění:

I.
Rekapitulace návrhu a argumentace navrhovatele

1. Návrhem, jenž byl Ústavnímu soudu doručen dne 2. května 2011, splňujícím obsahové i formální náležitosti podle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, se Ministerstvo vnitra (dále také jen "navrhovatel") domáhalo zrušení obecně závazné vyhlášky statutárního města Kladna č. 46/10, o určení míst pro provozování jiných technických herních zařízení povolených Ministerstvem financí na území města Kladna (dále jen "vyhláška" nebo "vyhláška č. 46/10") z důvodu v návrhu blíže specifikovaného nesouladu s ústavním pořádkem a zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.

2. Předmětná vyhláška zní:
"Obecně závazná vyhláška Statutárního města Kladna č. 46/10 o určení míst pro provozování jiných technických herních zařízení povolených Ministerstvem financí na území města Kladna
      Zastupitelstvo města Kladna se na svém zasedání dne 26. 7. 2010 usneslo vydat na základě ustanovení § 50 odst. 4 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách ve znění pozdějších předpisů, a v souladu s § 10 písm. d), § 35 a § 84 odst. 2 písm. h) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, tuto 
obecně závaznou vyhlášku 
Preambule
      Novodobým fenoménem naší společnosti je rozvoj techniky a elektroniky na všech možných úrovních existence společnosti. Jedním z projevů tohoto rozvoje je i rozvoj technických zařízení, umožňující a dále rozvíjející elektronické hry a především pak hry hazardní. Tento jev s sebou na jedné straně nese neustálé rozšiřování možností a způsobů, jak hazardně hrát a na druhé straně neustálé zvyšování počtu na hře závislých lidí, kteří se domnívají, že hrou a jednorázovým mimořádným příjmem vyřeší veškeré své finanční problémy. A věk takových lidí se neustále snižuje.
      Neustálé rozvíjení technických zařízení, na nichž lze s jejich použitím  provozovat nové a nové loterie a hry, vede k velkému nárůstu počtu heren, které s ohledem na neustále rostoucí konkurenci zapojují do reklamy a lákání hráčů nové a nové prvky, včetně hudební a jiné akustické či světelné reklamy, která ve svých důsledcích obtěžuje obyvatele města a narušuje tak i veřejný pořádek, a to jak v denní tak i v noční době.
      Hazardní hra  a z toho vznikající závislost dospělých občanů pak často vede k obstarávání si prostředků ke hře nezákonným způsobem. Všechny tyto faktory negativně působí na psychiku dětí a mládeže a jako vzor chování se vyskytují čím dál častěji.
Proto se Zastupitelstvo města Kladna za účelem ochrany, zachování klidu, veřejného pořádku a důstojného prostředí pro výkon některých činností, zejména školství, zdravotnictví, sociální péče, církví a zvláště pak za účelem zamezení negativních vlivů stále nových a nových technických herních zařízení na děti a mládež rozhodlo vydat následující vyhlášku:

Čl. 1
Technická zařízení, která
a) jsou využívána ke hře nebo
b) umožňují účast na hře
povolené Ministerstvem financí dle § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů, lze na území města Kladna provozovat v budovách, jejichž adresa je uvedena v příloze č.1  této obecně závazné vyhlášky (dále jen "vyhlášky").
Čl. 2
       
Technická zařízení uvedená v čl. 1, jejichž provozování bylo povoleno přede dnem nabytí účinnosti této obecně závazné vyhlášky, lze provozovat na místech uvedených v příloze č. 2 nejdéle do 31. 12. 2010.

Čl. 3
Zastupitelstvo města na návrh rady města může změnit přílohu č.1 a přílohu č.2 této obecně závazné vyhlášky formou vydání nového znění této obecně závazné vyhlášky.

Čl. 4
Kontrolu dodržování  ustanovení této vyhlášky provádí oddělení kontroly Magistrátu města Kladna, Městská policie Kladno a další orgány státní správy v souladu s právními předpisy.                                               
Čl. 5
Tato obecně závazná vyhláška z důvodu naléhavého obecného zájmu nabývá účinnosti dnem 1. 8. 2010.
                                                            
                                                    Ing. Dan Jiránek
                                      primátor Statutárního města Kladna

Ing. Miroslav Bernášek                  Mgr. Miroslav Vacek               Ing. Vojtěch Munzar
                          náměstci primátora Statutárního města Kladna
 
Příloha č. 1 k Obecně závazné vyhlášce Statutárního města Kladna č. 46/10 o určení míst pro provozování jiných technických herních zařízení povolených Ministerstvem financí na území města Kladna

28. října č. p. 166
A. Dvořáka č. p. 925
Americká č. p. 2405
Bohumila Kouby č. p. 1128
Čermákova č. p. 1877
Čermákova č. p. 1986
Čs. armády č. p. 3230
Čs. armády č. p. 3235
Čs. armády č. p. 3252
Dělnická č. p. 1069, Kladno - Švermov
Dělnická č. p. 162, Kladno
Doberská č. p. 29
Doberská č. p. 55
Dr. Steinera č. p. 10
Dr. Steinera č. p. 2739
Dr. Vrbenského č. p. 31
Erbenova č. p. 2006
Fibichova č. p. 1647
Gen. Klapálka č. p. 1364
Gen. Klapálka č. p. 1368
Gen. Klapálka č. p. 1538
Gen. Klapálka č. p. 1657
Hajnova č. p. 40 (vchod z náměstí Starosty Pavla)
Havanská č. p. 2730
Havlíčkova č. p. 3084
Havlíčkovo nám. č. p. 282
Holandská č. p. 2437
Hřebečská č. p. 2716
Husova č. p. 353, Kladno - Švermov
Husova č. p. 74, Kladno - Švermov
Huťská č. p. 1507
Ininova č. p. 152
Italská č. p. 2306
Italská č. p. 2415
Italská č. p. 2416
Italská č. p. 2417
Italská č. p. 2418
Italská č. p. 2421
Ivana Olbrachta č. p. 2640
Jana Opletala č. p. 289
Karla Dudy č. p. 581
Ke Stadionu č. p. 1953
Ke Stadionu č. p. 2350
Klikorkova č. p. 1190
Kolmistrova č. p. 976
Komenského č. p. 128
Kosmonautů č. p. 2326
Kročehlavská č. p. 1289
Kročehlavská č. p. 1313
Lesík č. p. 1370
Maroldova č. p. 1977
Milady Horákové č. p. 227
Milady Horákové č. p. 251
Milady Horákové č. p. 403
Milady Horákové č. p. 604
Míru č. p. 3080
Míru č. p. 3102
Míru č. p. 3183
Moskevská č. p. 3114
Na Kovárně č. p. 541
Na Stráni č. p. 612
Na Vyhaslém č. p. 816
nám. Edvarda Beneše č. p. 1495
náměstí Sítná č. p. 3106
náměstí Sítná č. p. 3127
Norská č. p. 2492
O. Peška č. p. 343
Obránců míru č. p. 2332
Obránců míru č. p. 2427
Obránců míru č. p. 2666
Obránců míru č. p. 2718
Obránců míru č. p. 2719
Ocelárenská č. p. 1793
Osvobozených politických vězňů č. p. 341
Petra Bezruče č. p. 1701
Petrohradská č. p. 3112
Poděbradova č. p. 550
Polská č. p. 2333
Polská č. p. 2334
Průmyslová č. p. 763
Průmyslový objekt 5918/157
Příční č. p. 267
Severní č. p. 512
Smetanova č. p. 1156
Smetanova č. p. 1218
Sportovců č. p. 695
Sportovců č. p. 712
Sportovní č. p. 1110
Stará č. p. 279
Štefánikova č. p. 410
Švýcarská č. p. 2434
T. G. Masaryka č. p. 268
T. G. Masaryka č. p. 378
T. G. Masaryka č. p. 586
U Tržnice č. p. 2339
U Tržnice č. p. 2340
Ukrajinská č. p. 2667
Unhošťská č. p. 187
Unhošťská č. p. 339
Unhošťská č. p. 607
V. Kratochvíla č. p. 1189
Vašatova č. p. 254
Vašatova č. p. 3216
Vašíčkova č. p. 3081
Vašíčkova č. p. 599
Velvarská č. p. 1390
Vinšova č. p. 1750
Vítězná č. p. 2990
Vítězná č. p. 2992
Vodárenská č. p. 2375, (vchod ul. U Hvězdy)
Vrchlického č. p. 2338
Vrchlického č. p. 2363
Vrchlického č. p. 2409
Wednesbury č. p. 2731
Železničářů č. p. 962

Příloha č. 2 k Obecně závazné vyhlášce Statutárního města Kladna č. 46/10 o určení míst pro provozování jiných technických herních zařízení povolených Ministerstvem financí na území města Kladna

Doberská č. p. 846
Holandská č. p. 2543
Holandská č. p. 2665
Hřebečská č. p. 2734
Ivana Olbrachta č. p. 78
Jana Palacha č. p. 1636
Kleinerova č. p. 1475
nám. Jana Masaryka č. p. 3113
T. G. Masaryka č. p. 106
Váňova č. p. 907
Váňova č. p. 908
Vašatova č. p. 1398
Vodárenská č. p. 2375 (vchod od parku)".

3. Navrhovatel v návrhu zrekapituloval proces přijetí napadené vyhlášky a průběh své dozorové činnosti ve smyslu § 123 zákona o obcích, přičemž konstatoval, že vyhláška byla vydána předepsaným postupem a k tomu příslušným orgánem statutárního města. Následně se proto věnoval obsahovým nedostatkům předmětné vyhlášky, které specifikoval níže uvedeným způsobem. V tomto smyslu se navrhovatel věnoval otázce, zda statutární město Kladno při vydávání předmětné vyhlášky nejednalo mimo svou zákonem vymezenou působnost (ultra vires) a svou zákonem vymezenou pravomoc a působnost nezneužilo.

4. Z obecného hlediska navrhovatel uvedl, že v návaznosti na čl. 104 odst. 3 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky (dále jen "Ústava") mohou zastupitelstva v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky, přičemž k vydání těchto právních předpisů obec nepotřebuje další zákonné zmocnění (s výjimkou oblasti daní a poplatků). Rozvedením citovaného ustanovení je § 35 odst. 3 písm. a) obecního zřízení; v souladu s tímto ustanovením pak § 10 obecního zřízení vymezuje věcné oblasti, v nichž je obec oprávněna bez dalšího zákonného zmocnění tvořit právo. Pro tyto oblasti však platí, že předmětem úpravy obecně závazné vyhlášky musí být místní záležitosti. Obec rovněž nemůže upravovat otázky, které jsou vyhrazeny zákonné úpravě nebo otázky, které jsou již upraveny předpisy práva soukromého nebo veřejného, pokud se předmět a cíl obojí regulace překrývají. 

5. S ohledem na tato východiska dospěl navrhovatel k závěru, že vyhláška je v rozporu se zákonem, a to z následujících důvodů. Předmětem regulace prostřednictvím vyhlášky je stanovení podmínek pro provozování technických herních zařízení povolených na území města Ministerstvem financí podle § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "loterijní zákon"), jsou-li tato zařízení a) využívána ke hře nebo b) umožňují účast na hře. Přijatá úprava podmínek provozování těchto zařízení pak počítá s tím, že na místech uvedených v příloze 1 vyhlášky lze tato zařízení povolená Ministerstvem financí provozovat i nadále bez časového omezení, zatímco v souladu s čl. 2 vyhlášky v místech uvedených v příloze 2 vyhlášky lze tato zařízení provozovat pouze po přechodnou dobu do 31. 12. 2010.  A contrario pak vyplývá, že na všech ostatních místech provoz zařízení povolen není.  

6. Statutární město Kladno přitom v úvodní větě své vyhlášky prohlásilo, že byla vydána na základě ust. § 10 písm. d) zákona o obcích ve spojení s ust. § 50 odst. 4 loterijního zákona, tedy v rámci věcné oblasti samostatné působnosti vymezené pro realizaci normotvorby obcí tímto zvláštním zákonem, jakožto úprava podmínek pro provoz výherních hracích přístrojů (dále též jen "VHP"). Navrhovatel však má za to, že pod pojem výherní hrací přístroj dle § 50 odst. 4 loterijního zákona nelze zahrnout jiné loterie a jiné podobné hry povolené Ministerstvem financí dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích. Podle ust. § 2 písm. e) loterijního zákona se loteriemi a jinými podobnými hrami rozumí "sázkové hry provozované pomocí elektronicky nebo elektromechanicky řízených výherních hracích přístrojů nebo podobných zařízení (dále jen "výherní hrací přístroje")". Výherním hracím přístrojem se pak podle ust. § 17 odst. 1 tohoto zákona rozumí "kompaktní, funkčně nedělitelné a programově řízené technické zařízení s ovládáním určeným pro jednoho hráče. U výherního hracího přístroje s programovým vybavením umožňujícím současnou hru na více místech více hráčům je každé takové hrací místo rovněž považováno za samostatný výherní hrací přístroj."

7. Dle navrhovatele ze zmíněných ustanovení loterijního zákona vyplývá, že charakteristickým znakem VHP je jeho kompaktnost, tedy semknutost a celistvost. VHP funguje v souladu se svým programovým nastavením jako funkční hrací jednotka (nedělitelné zařízení), která pro svůj herní režim nevyžaduje součinnost jiných herních zařízení. Předmětem regulace v případě předmětné vyhlášky však jsou podmínky pro provozování jiných technických zařízení, která povolilo Ministerstvo financí na základě ust. § 50 odst. 3 loterijního zákona. Na základě tohoto ustanovení jsou ministerstvem povolovány zejména tzv. centrální loterijní systémy, jejichž součástí jsou i interaktivní videoloterijní terminály (dále též jen "VLT"). Tato zařízení ovšem, přestože jsou VHP svým vzhledem i způsobem ovládání podobná, není možno  pod pojem VHP podřadit. VLT je totiž pouze jedním článkem funkčně nedělitelného celku centrálního loterijního systému sestávajícího z centrální řídící jednotky (centrálního serveru), místní kontrolní jednotky a početně neomezených koncových zařízení. Provozování povoluje vždy Ministerstvo financí na základě § 50 odst. 3 loterijního zákona, ať už jde o povolení pro centrální jednotku a alespoň jedno koncové zařízení, nebo následně o povolení pro další koncová zařízení, jež by ovšem bez centrální řídící jednotky nebyla funkční. Centrální loterijní systém však může plnit svoji funkci jen za podmínky, že centrální server a jednotlivé koncové VLT vytvářejí jediný celek. Z toho dle navrhovatele plyne, že VLT nesplňuje jeden ze základních pojmových znaků VHP, jímž je kompaktnost zařízení. Pokud tedy statutární město Kladno dle navrhovatele v úvodní větě vyhlášky předesílá, že ji vydalo na základě ust. § 50 odst. 4 loterijního zákona, vede identifikace skutečného předmětu regulace k závěru, že město vyhláškou uložilo povinnost mimo svoji věcnou působnost danou v návaznosti na § 10 písm. d) zákona o obcích. Vyhláška totiž nereguluje VHP, ale výhradně podmínky provozování jiných technických herních zařízení. Navíc zastupitelstvo města dne 21. 9. 2010 přijalo samostatnou obecně závaznou vyhlášku č. 44/10, o určení míst pro provozování výherních hracích přístrojů na území města Kladna, která na rozdíl od posuzované vyhlášky plně respektuje magistrátem vydaná povolení k provozování VHP. 

8. Vzhledem k tomu, že v preambuli vyhlášky město současně zdůraznilo, že k jejímu vydání přistupuje za účelem "ochrany, zachování klidu, veřejného pořádku a důstojného prostředí pro výkon některých činností, zejména školství, zdravotnictví, sociální péče, církví a zvláště pak za účelem zamezení negativních vlivů stále nových a nových technických herních zařízení na děti a mládež", se navrhovatel dále zabýval tím, zda bylo město oprávněno k předmětné regulaci na základě § 10 písm. a) zákona o obcích. Navrhovatel se předně domnívá, že rozsah předmětu právní regulace dle § 10 písm. a) zákona o obcích je omezen základními právy a svobodami, plynoucími z ústavního pořádku ČR, a s ohledem na čl. 26 odst. 2 a čl. 41 odst. 1 Listiny je proto nezbytné i zde vzít v úvahu zákon o loteriích, který je speciálním zákonem upravujícím obsah a meze práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost v oblasti hazardních her a sázek. 

9. Dále dle navrhovatele platí, že při postupu Ministerstva financí v průběhu povolování jiných loterií se přiměřeně použijí ustanovení části první až čtvrté loterijního zákona, tedy rovněž ustanovení § 4 odst. 2, z něhož mimo jiné vyplývá, že povolení se vydá, jestliže provozování loterií a jiných podobných her je v souladu s jinými právními předpisy a nenarušuje veřejná pořádek. V tomto směru podle navrhovatele Ministerstvo financí při vydání povolení dle § 50 odst. 3 loterijního zákona zohledňuje příslušné vyhlášky obcí vydané dle § 50 odst. 4 loterijního zákona při regulaci VHP. Proto je již v rámci výkonu státní správy garantováno dodržování veřejného pořádku. S ohledem na to se navrhovatel domnívá, že se předmět a cíl regulace prostřednictvím vyhlášky překrývají s předmětem a cílem regulace zákonné. 

10. Závěr, že obce nejsou oprávněny na základě § 10 písm. a) zákona o obcích upravovat obecně závaznými vyhláškami podmínky provozování loterií a jiných podobných her povolovaných Ministerstvem financí podporuje také řada zákonodárných iniciativ směřujících nově ke svěření regulace provozování VLT do samostatné působnosti obcí.    

11. Navrhovatel dále odkázal na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 34/02, podle něhož územní samospráva není bezbřehá a už vůbec z této samosprávy nelze činit tělesa blížící se státům. Samospráva na svém území nemůže vyloučit dosah státní moci a fungování státní správy, ať již z jakéhokoliv důvodu. V této souvislosti pak navrhovatel připomněl též nález sp. zn. Pl. ÚS 49/03 ve věci obecně závazné vyhlášky obce Jindřichovice pod Smrkem, v němž se Ústavní soud vyjádřil tak, že "chce-li obec… projevit svou politickou vůli, případně názor volených představitelů obce, může tak případně učinit jinými adekvátními prostředky, nikoliv však normativním aktem." Nespokojenost obcí se současnou právní úpravou, případně nespokojenost s postupem Ministerstva financí k zajištění ochrany veřejného pořádku není dle navrhovatele možné řešit cestou vydávání obecně závazných vyhlášek zakazujících provoz státem již povolených herních zařízení, ale výhradně změnou zákona.

12. Navrhovatel proto uzavřel, že shledal rozpor vyhlášky s ustanovením § 10 písm. d) zákona o obcích ve spojení s § 50 odst. 4 loterijního zákona a také s ustanovením § 10 písm. a) zákona o obcích, čl. 104 odst. 3 Ústavy a s čl. 4 odst. 1 a čl. 26 odst. 2 Listiny. S ohledem na to navrhl, aby Ústavní soud zrušil napadenou vyhlášku dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.     

II.
Vyjádření účastníka řízení 

11. Podle § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu byl stejnopis návrhu zaslán statutárnímu městu Kladno jako účastníku řízení. Účastník ve svém vyjádření, jež bylo doručeno Ústavnímu soudu dne 15. 6. 2011, vyslovil nesouhlas se stanoviskem navrhovatele.

12. Účastník řízení uvedl, že napadená vyhláška je technicky obdobou obecně závazné vyhlášky, která určuje místa pro provozování VHP. V příloze č. 1 jsou uvedeny adresy provozoven, které nejsou umístěny v okolí školy do 100 m. V příloze 2 jsou pak uvedeny adresy provozoven, ve kterých jsou provozována jiná technická herní zařízení a tyto provozovny jsou umístěny v okolí do 100 m od školy, nebo zastupitelstvo města v těchto hernách zakázalo provoz VHP z důvodu nedodržování platných předpisů nebo z důvodu četných stížností na uvedenou provozovnu.

13. Dále účastník řízení uvedl, že stanovení času činnosti povolené Ministerstvem financí je třeba považovat za časový modus, nikoliv za podmínku pro provozování podnikatelské činnosti. Podnikatelská činnost je povolena rozhodnutím ministerstva, tedy státní správou, takže je nepochybné, že samospráva není oprávněna zasahovat do pravomoci státní správy. Proto čl. 2 vyhlášky je formulován tak, aby byla respektována dosud vydaná rozhodnutí ministerstva. Obdobně určení místa, kde lze vyvíjet podnikatelskou činnost dle loterijního zákona nelze považovat za podmínku tohoto podnikání. 

14. Účastník řízení dále rekapituloval technické specifikace VHP, jak se jimi v návrhu zabýval sám navrhovatel, a uvedl, že z technického hlediska nelze mít proti této části návrhu námitky, avšak dle statutárního města Kladno navrhovatel zcela pomíjí účel loterijního zákona, jímž je ochrana před negativními dopady hazardních her v místech, kde se hráči skutečně dostávají do hry.

15. Dle názoru účastníka řízení pak není vyhláškou dotčeno ani právo podnikat podle čl. 26 Listiny, jak je ve smyslu čl. 41 Listiny upraveno loterijním zákonem, neboť toto právo není absolutní. Současně s tímto právem je třeba respektovat i právo obyvatel obce na pokojné bydlení a spánek, jakožto součást práva na ochranu soukromého a rodinného života v širším slova smyslu (účastník řízení v tomto směru odkázal na nález sp. zn. Pl. ÚS 28/09). 

16. Statutární město Kladno proto své vyjádření uzavřelo s tím, že jeho výklad loterijního zákona ve vazbě na zákon o obcích lze považovat za ústavně konformní a že napadená vyhláška naplňuje účel jak loterijního zákona, tak zákona o obcích. S ohledem na to účastník řízení navrhl, aby Ústavní soud návrh Ministerstva vnitra zamítl.  

III. 
Vyjádření vedlejšího účastníka řízení

17. V souladu s § 69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu využil veřejný ochránce práv svého práva vstoupit do řízení jako jeho vedlejší účastník a dne 15. 6. 2011 bylo Ústavnímu soudu doručeno jeho vyjádření, v němž navrhl zamítnutí návrhu na zrušení předmětné vyhlášky. Vedlejší účastník konstatoval, že skutkově i právně se věc podobá řízení o návrhu na zrušení obecně závazné vyhlášky města Františkovy Lázně, který Ústavní soud projednává pod sp. zn. Pl. ÚS 56/10, a rovněž má vztah k řízení ve věci obecně závazné vyhlášky města Chrastava, v níž Ústavní soud dne 14. 6. 2011 vydal nález sp. zn. Pl. ÚS 29/10. 
 
18. Vedlejší účastník proto v podrobnostech odkázal na svá předchozí vyjádření, jakož i na "chrastavský" nález a nad rámec toho uvedl následující argumenty. Dle názoru veřejného ochránce práv město Kladno napadenou vyhláškou nereguluje nějaký abstraktní problém, ale snaží se prostřednictvím normotvorných nástrojů řešit negativní jevy spojené s hazardními hrami, které jsou provozovány na jeho území. V kontrastu s návrhem Ministerstva vnitra vedlejší účastník klade otázku, k čemu jinému by měla obecní samospráva sloužit, než k normování těchto záležitostí. Má se snad dle veřejného ochránce práv obecní samospráva zúžit jen na rozhodování o nakládání s majetkem, schvalování názvů ulic, nakládání s komunálním odpadem či "vítání občánků"?  Veřejný ochránce proto opětovně vyjádřil své přesvědčení, že obec může dle ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích regulovat činnosti, které kolidují s "komunálním veřejným pořádkem". 

19. Dle vedlejšího účastníka napadená vyhláška ze všech tří videoloterijních vyhlášek, které jsou, resp. byly předmětem přezkumu ze strany Ústavního soudu, zřejmě nejlépe odpovídá právnímu názoru, který Ústavní soud vyjádřil v "chrastavském" nálezu. Vyhláška totiž nezpochybňuje vydaná rozhodnutí Ministerstva financí, pouze reguluje umístění těchto zařízení. Z těchto důvodů vedlejší účastník navrhl, aby Ústavní soud návrh zamítl.

20. Dne 28. 7. 2011 obdržel Ústavní soud doplnění vyjádření veřejného ochránce práv, který Ústavnímu soudu zaslal tzv. zprávu o šetření a dodatečně tak poukázal na širší souvislosti, jež vyplynuly v rámci jeho šetření vůči Ministerstvu financí, které prováděl paralelně s řízením před Ústavním soudem. Veřejný ochránce práv upozornil, že postup Ministerstva financí lze v celé řadě aspektů považovat za nezákonný. Ministerstvo financí dle něj při povolování technických zařízení obdobných VHP řádně neaplikovalo ustanovení druhé části loterijního zákona, zejména po určitou dobu vůbec nezjišťovalo, zda schváleným umístěním nedojde k porušení zákazu jejich provozování ve školách, školských zařízeních, v zařízeních sociální a zdravotní péče atd. Navíc přestože se povolení k VHP vydává nejdéle na dobu jednoho roku, sázkové hry provozované prostřednictvím jiných technických herních zařízení ministerstvo povolovalo na dobu 10 let.      

IV. 
Replika navrhovatele

21. Dne 28. 7. 2011 obdržel Ústavní soud reakci navrhovatele na vyjádření města Kladno. V této reakci Ministerstvo  vnitra vyjádřilo své přesvědčení, že na zákon o loteriích je třeba nahlížet jako na lex specialis a že tedy věcná působnost k regulaci časových a místních podmínek pro provozování loterií a jiných podobných her obecně závaznými vyhláškami nemůže být spatřována v ustanovení § 10 písm. a) zákon a o obcích, byť zachování veřejného pořádku bude nepochybně nejčastěji veřejným zájmem, který budou obce zohledňovat. Dále ministerstvo uvedlo, že z nálezu sp. zn. Pl. ÚS  29/10 dovozuje, že uvedení názvu provozovny či označení provozovatele při vymezení míst, na nichž lze či naopak nelze výherní hrací přístroje provozovat, není porušením obecnosti právního předpisu. Přesto však ministerstvo v daném případě namítlo, že motivace vedoucí obce k zařazení určitého místa do zákazu provozování výherních hracích přístrojů na základě toho, že v určitých hernách docházelo v minulosti k porušování platných předpisů, čímž zařazení provozoven do přílohy č. 2 vyhlášky odůvodnilo město Kladno ve svém vyjádření, svědčí o možném rozporu se zákonem. V takovém případě totiž znak obecnosti není naplněn, neboť vyhláška má materiálně povahu individuálního správního aktu. Jestliže tyto důvody vedly obec ke stanovení zákazu provozování výherních hracích přístrojů, jejichž povolení přísluší na základě § 50 odst. 3 zákona Ministerstvu financí, mohlo by se dle navrhovatele jednat o zásah do kompetence tohoto ministerstva, neboť obec nahrazuje výkon státního dozoru a rozhoduje namísto příslušného správního orgánu.        

V.

Dodatečné sdělení účastníka řízení

22. Dne 22. 9. 2011 obdržel Ústavní soud přípis primátora Statutárního města Kladno Ing. Dana Jiránka, v němž se sděluje, že Zastupitelstvo města Kladna na svém zasedání dne 20. 9. 2011 schválilo novou obecně závaznou vyhlášku č. 46/11, "O určení míst pro provozování jiných technických herních zařízení povolených Ministerstvem financí na území města Kladna", jejímž článkem 4 byla zrušena obecně závazná vyhláška č. 46/10 ze dne 26. 7. 2010. Tato nová obecně závazná vyhláška nabývá účinnosti dnem 1. 10. 2011. Ústavní soud proto zvažoval, zda přijetím nové vyhlášky č. 46/11 nejsou splněny podmínky pro zastavení řízení před Ústavním soudem podle ust. § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Vzhledem k tomu, že derogační ustanovení článku 4 vyhlášky č. 46/11 nabude účinnosti až dnem 1. 10. 2011, lze konstatovat, že v době rozhodování Ústavního soudu je předchozí vyhláška č. 46/10 dosud platná a nic proto nebrání tomu, aby řízení před Ústavním soudem mohlo pokračovat vynesením tohoto nálezu.

VI.
Ústavní konformita legislativního procesu

23. Podle § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu posuzuje Ústavní soud nejprve otázku, zda napadený právní předpis byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Ústavní soud se proto nejprve zaměřil na otázku, zda napadená obecně závazná vyhláška statutárního města Kladna splňuje tato kritéria. Z písemných podkladů, které Ústavnímu soudu předložil navrhovatel, vyplývá, že vyhláška č. 46/10, o určení míst pro provozování jiných technických herních zařízení povolených Ministerstvem financí na území města Kladna, byla schválena na zasedání zastupitelstva města konaného dne 26. 7. 2010, přičemž pro její přijetí hlasovalo 27 z celkového počtu 33 zastupitelů. Dne 27. 7. 2010 byla vyhláška vyvěšena na úřední desce magistrátu města Kladna, odkud byla sejmuta dne 12. 8. 2010, tedy po uplynutí zákonem stanovené patnáctidenní lhůty. Účinnosti vyhláška nabyla dle svého ustanovení čl. 5 již dnem 1. 8. 2010, tedy před datem jejího sejmutí z úřední desky.

24. Ústavní soud v této souvislosti nemohl přehlédnout právě skutečnost, že statutární město Kladno využilo ustanovení věty druhé § 12 odst. 2 zákona o obcích, podle něhož, vyžaduje-li to naléhavý obecný zájem, lze výjimečně stanovit počátek účinnosti dříve, než patnáctým dnem po vyvěšení obecně závazné vyhlášky na úřední desce. Toto ustanovení prolamuje zákonnou legisvakační lhůtu, jejímž účelem je zajištění co nejširší materiální publicity přijatého právního předpisu. Vzhledem k tomu, že sám navrhovatel v této části vůči obecně závazné vyhlášce, resp. ustanovení, jež posouvalo nabytí její účinnosti, nebrojil, ani nikterak nezpochybnil, zda v daném případě toto opatření skutečně sledovalo prosazení naléhavého obecného zájmu, ani Ústavní soud nepovažoval za nutné naplnění tohoto předpokladu specificky zkoumat. To však neznamená, že by byl vždy ochoten takový postup obcí bez dalšího tolerovat, neboť je toho názoru, že zkrácení zákonné legisvakační lhůty je opatřením výjimečným, pro jehož užití by měla mít obec skutečně naléhavý a legitimní důvod.    

25. S ohledem na shora uvedené Ústavní soud dospěl k závěru, že napadená obecně závazná vyhláška byla vydána ústavně konformním způsobem a v souladu s § 84 odst. 2 písm. h), § 87 a § 12 obecního zřízení.

VII. 
Vlastní posouzení napadených ustanovení vyhlášky

26. Podle své ustálené judikatury volí Ústavní soud k posouzení souladu napadených ustanovení obecně závazné vyhlášky s ústavním pořádkem nebo zákonem tzv. test čtyř kroků [srov. nález ze dne 22. března 2005 sp. zn. Pl. ÚS 63/04 (N 61/36 SbNU 663, 210/2005 Sb.)]. Ústavní soud v rámci tohoto testu postupně zkoumá, zda měla obec pravomoc vydat napadené ustanovení obecně závazné vyhlášky (1. krok testu), zda se obec při vydávání napadených ustanovení obecně závazné vyhlášky nepohybovala mimo zákonem vymezenou věcnou působnost, tedy zda nejednala ultra vires (2. krok testu), zda obec při jejich vydání nezneužila zákonem jí svěřenou působnost (3. krok testu) a konečně, zda obec přijetím napadeného ustanovení nejednala zjevně nerozumně (4. krok testu).

VII.A
Posouzení z hlediska 1. kroku testu

27. Ústavní soud v rámci prvého kroku testu konstatoval, že obec vydala napadenou obecně závaznou vyhlášku na základě své pravomoci podle článku 104 odst. 3 Ústavy. V této souvislosti Ústavní soud připomíná, že uvedené ustanovení zmocňuje obec k originární normotvorbě, a tedy k jejímu vydání není zapotřebí výslovné zákonné zmocnění (srov. např. nález ze dne 17. srpna 1999 sp. zn. Pl. ÚS 5/99, N 112/15 SbNU 93, 216/1999 Sb., nebo nález ze dne 11. prosince 2007 sp. zn. Pl. ÚS 45/06, N 218/47 SbNU 871, 20/2008 Sb.). 

VII.B
Posouzení z hlediska 2. a 3. kroku testu

28. Ústavní soud dále přezkoumal napadená ustanovení z hlediska 2. a 3. kroku testu. Jak již bylo zmíněno, ve druhém kroku posuzoval, zda se obec při jejich vydání nepohybovala ultra vires, tj. mimo věcnou působnost zákonem jí vymezenou. Jak již uvedeno shora, základem normotvorné pravomoci obcí v oblasti samostatné působnosti je přímo čl. 104 odst. 3 Ústavy. Jeho zákonné rozvedení je obsaženo v ustanovení § 10 zákona o obcích, které vymezuje věcné oblasti, v nichž je obec oprávněna bez dalšího zákonného zmocnění tvořit právo. 

29. Ústavní soud konstatuje, že otázkou regulace umístění tzv. innominátních loterií, mezi které spadají i interaktivní videoloterijní terminály (rovněž též ILV či VLT), v obecně závazných vyhláškách obcí, se zabýval již ve svých nálezech sp. zn. Pl. ÚS 29/10 ze dne 14. 6. 2011 (vyhl. pod č. 202/2011 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 56/10 ze dne 7. 9. 2011, v nichž dospěl k závěru, že obce jsou povolány k této regulaci, nerozhodno zda na základě § 50 odst. 4 ve spojení s § 2 písm. e) loterijního zákona či případně na základě § 10 písm. a) zákona o obcích. 

30. V daném případě je proto možné plně odkázat na závěry a argumenty, k nimž již Ústavní soud dospěl v předchozích nálezech, neboť jak již Ústavní soud uvedl, regulace videoloterijních terminálů do působností obcí nepochybně spadá. Ústavní soud se v předchozích nálezech vypořádal se všemi námitkami navrhovatele, které zazněly i v nyní posuzovaném návrhu, včetně případné kolize s článkem 26 odst. 1 a 2 Listiny základních práv. Samotnou regulací umisťování tzv. innominátních hracích přístrojů prostřednictví napadené vyhlášky proto statutární město Kladno nejednalo ultra vires ani nezneužilo zákonem vymezenou působnost. 

31. V nyní projednávaném případě byl Ústavní soud konfrontován s regulací, která je založena na přijetí rozsáhlého seznamu konkrétních nemovitostí, v nichž se umístění herních zařízení dovoluje bez časového omezení či pouze dočasně, a výkladem a contrario všech ostatních nemovitostí, kde je jejich provozování zakázáno. Takovou vyhláškou reguluje obec práva a povinnosti v podstatě přesně individualizovaných subjektů (podobně jako tomu bylo v řízení sp. zn. Pl. ÚS 56/10 v případě obecně závazné vyhlášky města Františkovy Lázně, která připustila umístění těchto zařízení pouze v jediné nemovitosti). Ústavní soud byl proto i v tomto případě postaven před otázku, zda taková regulace, která svou povahou není obecná, ale míří na konkrétní individuálně určené případy nemovitostí, resp. jejich vlastníků či provozovatelů v nich umístěných herních přístrojů, není zneužitím působnosti obce a  zda není ve svém důsledku nezákonná a protiústavní. 

32. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 Ústavní soud uvedl, že výjimkou, při jejímž splnění lze akceptovat právní předpis upravující jedinečné (konkrétní) případy, je situace, kdy taková regulace nepředstavuje porušení principu rovnosti. Regulace jedinečných případů a jejich vydělení z rámce obecnosti proto musí být jednoznačně objektivně ospravedlněná a nesmí být výrazem libovůle. 

33. V daném případě vyhláška rozlišuje mezi dvěma, resp. třemi kategoriemi a v jejich rámci uvádí, jak již uvedeno, konkrétní nemovitosti (stavby) specifikované číslem popisným. Rozdělení individuálních staveb do těchto kategorií není ve vyhlášce samé podloženo žádnými objektivními či objektivně seznatelnými důvody, avšak o dodatečné zdůvodnění se obec pokusila ve svém vyjádření k návrhu, v němž uvedla, že v příloze č. 1 jsou uvedeny adresy provozoven, které nejsou umístěny v okolí školy do 100 m, v příloze 2 jsou pak uvedeny adresy provozoven, ve kterých jsou provozována jiná technická herní zařízení a tyto provozovny jsou umístěny v okolí do 100 m od školy, nebo zastupitelstvo města v těchto hernách zakázalo provoz VHP z důvodu nedodržování platných předpisů nebo z důvodu četných stížností na uvedenou provozovnu. 

34. Kritérium vzdálenosti provozovny od školského zařízení je kritériem nepochybně relevantním, neboť s určením vzdálenosti 100 m od školských zařízení, zařízení sociální péče, budov státních orgánů a církví počítá i samotný loterijní zákon (§ 17 odst. 11). Ústavní soud proto shledal toto kritérium jako akceptovatelné, byť se domnívá, že legislativně technicky by bylo vhodnější, pokud by toto kritérium nalezlo ve vyhlášce obecné vyjádření a nebylo statutárním městem v textu vyhlášky v podstatě aplikováno na konkrétní situaci existující v okamžiku vydání vyhlášky. Je třeba si uvědomit, že smyslem právní regulace je také její působení pro futuro a je nepochybně v zájmu i samotné obce, aby v případě, že se objeví žadatel o povolení k provozování VLT či dalších obdobných herních zařízení, jehož provozovna by nesplňovala zvolené kritérium,  obec nemusela ad hoc přijímat novou právní regulaci (což by musela s ohledem na zásadu nediskriminace).  

35. Pokud jde o kritérium předchozího porušování právních předpisů při provozování VHP, jde nepochybně o kritérium, které je podřaditelné pod pojem veřejného pořádku, za jehož účelem je obec oprávněna k regulaci. Pokud v minulosti na určitých místech docházelo provozovateli VHP k porušování právních předpisů, pak je možné, aby obec tuto negativní zkušenost promítla do vymezení míst, v nichž si nepřeje ani provozování VLT. Stanovením těchto míst v obecně závazné vyhlášce ostatně obec primárně nesměřuje vůči konkrétnímu provozovateli, neboť tento zákaz platí pro kohokoliv, kdo by chtěl na daném místě v budoucnu VLT umístit a provozovat.   

36. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 se pak Ústavní soud vypořádal i s dalším relevantním důvodem požadavku obecnosti, jímž je to, aby se individualizované subjekty mohly domoci přímé soudní ochrany; normativní právní úprava individualizované věci je totiž naopak zbavuje soudní ochrany, které by se těmto subjektům dostalo v případě individualizace cestou aplikace práva ve formě vydání individuálních právních aktů (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 36/05 ze dne 16. 1. 2007; N 8/44 SbNU 83; 57/2007 Sb.). Jak již v citovaném nálezu Ústavní soud uvedl, tak tomu v případě regulace umístění herních přístrojů není, neboť provozovatelům je zachován soudní přezkum poté, co Ministerstvo financí rozhodne o povolení přístrojů, resp. co posoudí existenci důvodů pro zrušení již vydaných povolení dle § 43 loterijního zákona (dále k tomu též níže v odst. 37). 

37. Ústavní soud proto v daném případě vzhledem k důvodům individualizované regulace, jež obec ozřejmila ve svém vyjádření k návrhu, neshledal vyhlášku jako nezákonnou či protiústavní.

38. Ústavní soud dále posoudil, zda není výrazem jednání ultra vires či zneužitím působnosti znění čl. 2 vyhlášky, podle něhož technická zařízení vymezená v čl. 1, jejichž provozování bylo povoleno přede dnem nabytí účinnosti této obecně závazné vyhlášky, lze provozovat na místech uvedených v příloze č. 2 nejdéle do 31. 12. 2010. Ústavní soud dospěl k závěru, že tato formulace se liší od formulace čl. II odst. 2 obecně závazné vyhlášky města Chrastava č. 5/2009, který v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 zrušil právě pro jednání ultra vires. Ve znění předchozího nálezu je však třeba toto ustanovení vykládat tak, že automaticky nemá vliv, tj. nezneplatňuje již vydaná a dosud existující rozhodnutí Ministerstva financí, ale pouze reguluje místa, kde si obec od 1. 1. 2011 umístění těchto výherních zařízení nepřeje. Jak již uvedeno, je nyní na Ministerstvu financí, aby zajistilo respekt k této obecní regulaci prostřednictvím nástrojů, které mu uděluje správní řád a samotný loterijní zákon v ust. § 43 odst. 1, jež stanoví povinnost orgánu, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zrušit povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit. Dokud provozovatelé disponují platnými rozhodnutími Ministerstva financí, obec není oprávněna nerespektování obecně závazné vyhlášky sankcionovat vůči provozovatelům, neboť ti jednají v důvěře v existující a dosud platné akty státu (rozhodnutí o povolení vydaná Ministerstvem financí). Pokud však Ministerstvo financí v návaznosti na existující obecně závazné vyhlášky nezahájí přezkumná řízení, porušuje ústavně zaručené právo obcí na územní samosprávu. V těchto řízeních, jak již Ústavní soud uvedl v předchozích nálezech, bude třeba existenci povolení posoudit i s ohledem na další ústavně vymezené principy, avšak v zásadě platí, že provozovatelé těchto zařízení si museli být vědomi existence ustanovení § 43 loterijního zákona, a tedy skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni.   

VII.C
Posouzení z hlediska 4. kroku testu

39. Ústavní soud nakonec posoudil vyhlášku z hlediska kritéria rozumnosti, přičemž i zde byl veden právními závěry vyplývajícími již z předchozích nálezů sp. zn. Pl. ÚS 29/10 a Pl. ÚS 56/10. Při použití stejných měřítek dospěl k závěru, že i ve světle těchto kriterií napadená vyhláška obstojí. 

VIII.
Závěr

40. S ohledem na shora uvedené Ústavní soud neshledal důvody pro zrušení obecně závazné vyhlášky statutárního města Kladna č. 46/10, o určení míst pro provozování jiných technických herních zařízení povolených Ministerstvem financí na území města Kladna, a proto byl návrh podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítnut. 

Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat (§ 54 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).

V Brně dne 27. září   2011

Pavel Rychetský v. r.
předseda Ústavního soudu